海关行政赔偿是否以具体行政行为被确认违法为必要条件

1996年1月，广西B公司持以云南C公司为申请单位，向防城海关申报进口美国产镀锌卷板4756.8吨，共521件。货物进口后，南宁海关发现该批货物有违法嫌疑，对该批货物采取封存措施，共封存该批货物289件。该批货物被封存后，A公司向南宁海关申请缴纳保证金放行货物，南宁海关依法在收取A公司的保证金457万元后，放行镀锌卷板223件。余下的66件，南宁海关根据广西区高院的协助执行通知，变卖得款2106752.6元，由海关保存。1998年8月12日，南宁海关认为A公司及相关单位涉嫌走私，将案件移送南宁市公安局侦办。2002年南宁市公安局撤销案件并退回南宁海关。2002年9月南宁海关再次以A公司等相关单位涉嫌走私，将案件移送南宁海关缉私局侦办。2009年3月1日南宁海关缉私局作出《撤销案件决定书》。同年3月，南宁海关将抵押金457万元和货物变卖款2106752.6元退还A公司。2010年7月23日，梧州市中级人民法院发出《协助执行通知书》，将A公司的抵押金和货物变卖款所产生的利息787080.78元从南宁海关帐户扣划。

2011年3月4日，A公司向南宁海关递交赔偿申请书，同月15日，A公司明确要求南宁海关赔偿为行政赔偿。2011年5月4日，南宁海关作出不予行政赔偿决定。

2011年8月4日，A公司向南宁市中级人民法院赔偿委员会提出赔偿申请，南宁市中级人民法院赔偿委员会于2011年9月5日以不符合人民法院赔偿委员会受理的申请条件为由驳回A公司的赔偿申请。A公司又向海关总署申请行政复议，海关总署受理后，于2011年11月2日作出海关总署复字（2011）0010号《行政复议决定书》，维持南宁海关作出的不予行政赔偿决定。A公司遂向法院提起行政赔偿诉讼。

另查明：A公司因逾期未年检，南宁市工商局于2007年2月8日吊销A公司的企业法人营业执照，但A公司至今仍未办理工商注销登记。

争议焦点：

A公司提出上诉称：1、南宁海关违法办案，严重超过法定期限违法扣留上诉人的289件约2700吨美国产镀锌卷板长达15年，至今未向上诉人制发扣留凭单，其行为违反《海关行政处罚实施细则》等规定，违法作价变卖上诉人被扣押的上述财产；2、违法剥夺上诉人对上述财产的占有、使用、收益、处分的合法权利长达13年之久，非法占用上诉人交纳的100万元抵押金时间达13年之久，造成上诉人长期无法使用该款和利息损失；3、被上诉人应按照《海关法》和《国家赔偿法》的规定向上诉人赔偿其6676752.6元及违法扣押13年应得的银行同期存款利息433.62万元。

二审法院认为： 

关于南宁海关作出封存A公司的进口美国产镀锌卷板的具体行政行为是否违法的问题，根据1987年7月1日起施行的《中华人民共和国海关法》第四条“海关可以行使下列权力：（一）检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、行政法规的，可以扣留”，以及第二十六条“海关监管货物，未经海关许可，任何单位和个人不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、转让或者更换标记”之规定，南宁海关有权对违反海关监管规定的行为进行查处。本案中，涉案的该批美国产镀锌卷板是进口货物，属于南宁海关监管的货物，由于该批进口美国产镀锌卷板入境时是持用于特定地区的免税证明办理的报关手续，根据有关规定不得用于特定地区之外，南宁海关据此认为A公司从梧州物资公司取得的该批进口美国产镀锌卷板涉嫌违反海关法规并对该批货物采取封存措施，以便进一步查明事实，作出相应处理，南宁海关对该批货物采取封存措施符合《中华人民共和国海关法》前述规定。南宁海关封存该批货物后，根据A公司的申请，在陆续收取A公司缴纳的保证金后已向其放行部分货物，剩余的66件货物依人民法院协助执行的要求进行变卖保存价款，南宁海关对该批货物的处置措施并无不当。南宁海关在调查过程中，因发现该批进口美国产镀锌卷板涉嫌走私，将案件移送南宁市公安局及南宁海关缉私局立案侦办属于公安机关行使刑事侦查权，此期间不属于南宁海关实施的行政行为，故刑事侦查期间不属于本案行政赔偿的审理范围。综上，南宁海关对涉嫌违反海关监管规定的行为进行立案调查并对涉嫌违规货物采取封存以及收取保证金和变卖货物保存价款等行政行为，没有违反法律规定。

关于南宁海关是否应当赔偿A公司的利息损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政赔偿责任，是指行政机关及其工作人员执行行政职务的行为违法，并给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，由行政机关承担以金钱赔偿为主要方式的法律责任。据此，只有在符合行政赔偿责任构成要件的前提下，国家才会对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任。本案证据证明南宁海关作出的封存该批货物的具体行政行为并不违法，故A公司提出行政赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第四条的规定。公安机关对A公司涉嫌走私的刑事案件被撤销后，南宁海关已将A公司交存的保证金及货物变卖款如数退还，该款所产生的利息也被人民法院扣划用于清偿其债务，A公司并不存在法定的损害事实。A公司上诉请求判令被上诉人南宁海关赔偿其100万元抵押金和5676752.6元货物变卖款13年期间的银行同期存款利息433.62万元，没有事实和法律依据，依法应不予支持。

海关法专业律师张严锋团队提示：

海关行政赔偿责任的特征及必要条件

1、海关行政赔偿属于国家赔偿

海关行政赔偿是国家赔偿的一类，属于行政赔偿的范畴，国家是海关行政赔偿责任的主体。国家机关及其工作人员的公务行为，侵害行政相对人的合法权益而产生的赔偿责任由国家承担。这是行政赔偿与民事赔偿的区别所在。但是，国家是虚拟抽象的概念，国家的职能要通过具体的国家机关来完成。因此，海关及其工作人员是完成国家海关职能并对相对人实施侵权的主体，代表国家完成行政赔偿义务的机关必然是海关。根据《行政诉讼法》及《国家赔偿法》的规定，海关行政赔偿请求人应首先向实施侵权行为的海关提出赔偿申请，并从该海关获得赔偿。海关先行承担了责任后，再通过财政拨款的形式将赔偿责任转移给国家。

2、海关行政赔偿以海关及其工作人员行使职权的行为承担责任

“海关”不仅包括各级海关，还包括海关派出机构；“工作人员”不仅包括具有公务员身份的海关工作人员，还包括受海关委托执行公务的一般公民。“行使职权”意味着国家对国家机关及其工作人员的民事行为和个人行为造成的损害不予赔偿，只对职务行为承担赔偿责任。

3、海关行政赔偿以侵犯海关行政相对人的合法权益并造成损害为一必要条件

海关及其工作人员行使职权侵犯的是海关行政相对人的合法权益，而不是违法权益；造成的损害是由海关及其工作人员行使职权所致，即海关及其工作人员行使职权的行为与相对人的损害存在因果关系。如果相对人的损害是由于其他因素导致的，不产生国家赔偿的问题，只能构成民事侵权；行政相对人所受到的损害必须是实际发生，国家不赔偿可能发生的损害。

4、海关行政赔偿责任的承担遵循依法承担原则

如果没有法律的规定，即使公民受到了海关行政机关的违法侵害，国家也有可能不承担赔偿责任。海关行政赔偿的方式、范围、程序等均应该按法律的明确规定进行，如果没有法律法规明确规定，一般不予赔偿。例如，对国防外交等国家行为，一般认为实行国家豁免；得以赔偿的损害限于人身权和财产权；赔偿限于最低限度的直接损失等。

整理：上海峰京律师事务所 张严锋 乔磊