海关行政处罚权的设定

2012年12月16日，被告中华人民共和国南沙海关缉私分局民警在广州市南沙区龙穴岛对开附近水域对“永X8号”船只进行检查，发现在油舱内装有无合法证明的0号柴油，故将该船只带回基地作进一步检查。同日，被告向“永X8号”船只的船长余某作出南沙关缉海扣字（2012）033号《扣留（封存）决定书》，扣留了涉案0号柴油259.6吨和“永X8号”船只。2012年12月17日，被告中华人民共和国南沙海关缉私分局民警在船长余某和见证人杨某的见证下，从“永X8号”船只的油舱内取出样品。

2012年12月16日至2012年12月28日期间，被告分别对“永X8号”船只的船长余某、船员苏某2、苏某3、杨某、钟某、东莞市A公司法定代表人苏某4、船只实际使用人苏某1、东莞B公司仓储部油库副主任肖某等人进行调查询问，查实：“永X8号”船舶所有人是东莞市A公司，该公司法定代表人是苏某4，该公司将船只出租给苏某1，苏某1聘请了余某作船长；苏某1陈述其于2012年12月15日向一个王姓湖南人购买了240吨油，购买的油没有任何单证或发票，苏某1安排船只12月15日至16日的航线；苏某1陈述船只上盖有“东莞B公司仓储部”的《广东石油分公司永洁8号轮装（卸）舱容计量记录表》是以前加油剩下的，内容是其自己填上去交给船长应付检查用的，是假的，这批油不是从B公司仓储部加的；肖某陈述盖有“东莞B公司仓储部”的《广东石油分公司永洁8号轮装（卸）舱容计量记录表》的公章是假的，并非其仓储部盖章，上面“肖某”的签名亦非其签名。

2013年1月6日，中华人民共和国南沙出入境检验检疫局出具《检验证书》，检验结果显示送检样品检测项目中水分、倾点、铜片腐蚀、机械杂质、水溶性酸或碱符合标准SH／T0006－2002指标要求，运动粘度、闪点（开口）、赛波特颜色、外观不符合SH／T0006－2002指标要求。2013年1月10日，被告向余文加作出南沙关解扣字（2012）033号《解除扣留（封存）通知书》，解除对“永X8号”船只的扣押。

2013年7月15日，被告作出南关缉告听字（2013）000014号《行政处罚告知单》，告知被告拟对其作出没收0号柴油259.6吨的行政处罚，同时告知原告可于告知单送达之日起3个工作日内书面提出申辩、陈述意见，并告知原告有权要求听证。该告知单于作出当日送达原告。原告在《当事人放弃陈述、申辩及听证权利声明》上签名，同意被告对事实、理由、依据的认定及处理意见，放弃陈述、申辩及听证权利。被告于2013年7月18日作出南关缉违字（2013）000014号《行政处罚决定书》，认定2012年12月16日，原告指使余某驾驶“永X8号”船只运输无合法证明的0号柴油259.6吨，在广州市南沙区龙穴岛附近水域被被告查获，依据《海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》（署厅发（2003）389号）第三条规定，决定对原告作出没收259.6吨0号柴油的行政处罚。原告不服，遂向原审法院起诉。

争议焦点：

苏某1提起上诉称：《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十三条规定，只有法律、法规和规章有权对违法行为作出行政处罚规定，其他规范性文件不能设定行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”被上诉人所根据的《通知》的内容未向社会公开公布，不得作为处罚依据。

法院认为： 

上诉人在2012年12月间其租用船只及所运油品被查获时已经承认，涉案柴油无任何单证或发票，又于2013年7月15日在《当事人放弃陈述、申辩及听证权利声明》上签名，明确确认无任何证据证明该批柴油来源合法、手续齐全，属非法运输成品油的事实。上诉人在行政诉讼中提交的发票和油品销售单不能证明对应的系涉案油品，不能推翻其在行政调查程序中的陈述及确认行为。被诉行政处罚决定所依据的《海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》系海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办根据国务院第15次常务会议精神，并经国务院批准下发的，其中第三条明确规定：“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边规定地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安（边防）、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行。”被上诉人依据该《通知》对上诉人作出被诉行政处罚决定并无不当。原审判决驳回上诉人苏某1的诉讼请求正确，本院予以维持。

海关法张严锋专业团队提示：

海关行政处罚权的设定

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚设定权可以分为以下四个层次：

(1)法律的设定权。全国人大及其常务委员会制定的法律可以创设各种行政处罚，且对限制人身自由的行政处罚的创设拥有专属权。

(2)行政法规的设定权。由国务院制定的行政法规，创设权方面可以创设除限制人身自由以外的各种行政处罚;规定权方面，法律对违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

(3)地方性法规的设定权。创设权方面，可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;规定权方面，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

(4)行政规章的设定权。创设权方面，只能创设一定数额的罚款和警告的处罚;规定权方面，国务院部门规章和地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

除上述法律、法规、规章以外的其他规范性文件都不得对行政处罚加以创设。

本案中，《海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》系海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办根据国务院第15次常务会议精神，并经国务院批准下发的，因此属于国务院各部、委规章，能够作为行政处罚的依据。

整理：上海峰京律师事务所 张严锋 乔磊